这种问题的出现, 主要是因为部门法在对宪法第9条进行具体化时未区分自然资源与自然资源资产所致, 在未来的立法或者修法过程中, 只要立法者对相关部门法进行修订, 这类问题就可以避免。

在探讨行政协议行政诉讼的受案范围时，应该注意的是，尽管新行政诉讼法目前对行政协议采取不完全列举式立法例，但对行政协议司法审查的受案范围有如下几点可以明确:首先，应排除内部行政协议。[32] 关于行政协议纠纷是否适用调解的问题。

（三）关于举证责任 《行政诉讼法》第34条第一款明确规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但法院在判决解除行政协议或确认协议无效时，必须对行政机关基于未被解除或未被确认无效之前的行政协议作出的行政行为予以审查并作出判决。合法性就是要看行政协议有没有相关行政法律法规规章的依据，以及是否符合《合同法》第54条规定的法定变更、撤销情形。如果行政相对人不依法或不依约履行行政协议，解除、变更协议又将给公共利益造成巨大损失，行政机关可以依照《行政诉讼法》的规定，就行政协议直接向人民法院申请强制执行。（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。

除了上述所探讨的几个问题外，行政协议司法审查中尚有其它一些问题需要解决。[13]行政协议司法审查中在适用行政法律规范时，如何适用规章以下的行政规范性文件呢？ 有观点认为，行政协议签订的目的本身在于实现行政管理目的，一旦合同签订僭越既有的管理性规范，则无法与整体行政管理秩序相容，此时仍承认其效力，难免不符合行政实践的需求。违反能力法规的行政行为归于无效，而违反命令法规的行政行为虽然违法，但非经撤销不失效力。

[47]江苏省盐城市中级人民法院（2016）苏09行终406号行政判决书。[35]例如，在黄佳星诉江苏省财政厅行政复议案中，江苏省高级人民法院认为：原江苏省国有资产管理局根据南京市玄武区人民检察院的要求，于1998年5月27日向南京市玄武区人民检察院出函，将原江苏扬子江文化中心资产性质界定为国家资产，该行为系原江苏省国有资产管理局基于人民检察院的要求作出的司法协助行为，而非行政行为，依法不属于行政复议受理范围。[13] 行政行为的瑕疵多种多样，事前的规范、概念或目的固然在行政行为是否无效的判断上具有重要意义，但仅此还无法逻辑地演绎出无效与撤销的区分。行政诉讼法确立了行政行为无效与行政行为可撤销的二元格局，相应地也应当解释或建构出能彰显确认无效判决价值的制度。

[26]翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第708页。[31]当然，何为一般理性人的判断，通常是由法院来认定的。

见宋建荣诉湖州太湖旅游度假区管理委员会行政协议案，浙江省湖州市中级人民法院（2016）浙05行初20号行政判决书。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。[53]而确认无效判决则是宣告行政行为的法律效果不曾存在，也不承认存在需要保护的信赖利益。[16]参见雄川一郎『行政の法理』有斐閣1986年162頁。

在行政行为无法实现预定的行政目的时，法院可能将其认定为无效。具体价值衡量说认为，对于有瑕疵的行政行为是仅限于应予撤销的行政行为还是成为无效的行政行为，瑕疵是重大还是明显，用统一的标准来决定已不适当，而应根据各个具体情形考虑种种具体的利益而定。按照日本学者田中二郎的归纳，有关无效与应予撤销的区分标准，有如下一些不同的视角。[5]在程序法上，无效的认定权没有特别限定，有关国家机关均可认定行政行为无效。

该判决暗示，存在有利害关系的第三人时，明显性要件就被加重。[18]参见藤田宙靖『行政法総論』青林書院2013年251頁。

有法院认为，所谓‘瑕疵是重大的，是指该行政处分欠缺的法定要件从规定该要件的行政法规范的目的、意义和作用等方面来看是对该行政行为重要的要件。浙江省永嘉县人民法院（2016）浙0324行初124号行政判决书。

如果价值衡量的结果可以用重大且明显违法来说明，就使用这一表达。而在确认无效诉讼中，法院首先要审查是否存在无效事由，构成无效者，判决确认无效。也就是说，仅仅是侵益性行政行为缺乏授权根据，才构成无效。只有当该行政行为受到有管辖权的机关审查时，‘不发生作用的说法才有意义。这些事由只有放在个案中才能有适当的理解和适用。而应予撤销行政行为的认定权则具有特定性，服从撤销程序的排他性管辖，除作出该行政行为的行政机关外，一般由行政复议机关或法院撤销违法的行政行为。

两者的差别仅在于行为是具有溯及力地废弃，还是仅面向未来撤销。由于无效的行政行为毕竟还具有行政行为的外观，在实践中，相对人与行政机关对某个无效行政行为可能有不同认识，为了确保安全，由相对人请求确认行政行为无效是较为妥当的。

而对于某些瑕疵，无需等待该程序的判断结果就应当否定其效力，这种行政行为就是无效的行政行为。第一是释明转换制度，即法院认为应当提出什么样的诉讼请求，向原告作出释明，原告调整诉讼请求后，法院再行判决。

举例而言，2014年行政诉讼法修改时，将原先的维持判决改为驳回判决，就体现出诉判一致性的原理。在一起税收案件中，法院并没有特别论及瑕疵的明显性。

例如，对于应当作出确认无效判决而原告没有申请确认无效的，法院可以作出释明，藉此来满足行政诉讼法第75条的原告申请要件。（一）诉判一致性原理与行政诉讼 在诉讼法上，诉讼请求、法院审理和法院判决具有密切的关系。[39]在没有法律法规授权的情况下，内设机构、派出机构等不具有主体资格。[30]对于重大性，法院不仅指出行政行为违反的法规范对象，还触及瑕疵的后果。

[53]参见王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，《清华法学》2017年第4期，第103页。不能动辄将行政行为的瑕疵认定为无效，这样才能保证行政的效率，保护相对人正当合理的信赖。

在文殊核电诉讼中，名古屋高等法院金泽支部2003年1月27日判决表示，对于核反应堆设置许可处分，核反应堆存在重大潜在危险性的特别情况，其无效要件在具有违法（瑕疵）的重大性即可满足，而无需明显性要件。在石小军诉阳城县公安局行政处罚案中，公安机关在查明案情后时隔8年作出处罚决定。

在徐发琼诉贵州省紫云县人民政府土地行政纠纷案中，最高人民法院认为：构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度。综上，该结婚登记行政行为存在重大、明显违法情形，属无效行政行为，应予确认无效。

从诉权保障、正当程序角度而言，无效行政行为的认定标准也只有在确认无效诉讼中才有需要。无管辖权与行政诉讼法第75条之不具有行政主体资格似有交叉关系，实践中就有将超越职权视为不具有行政主体资格者。[43]例如，在丁满生诉怀宁县国土资源局土地管理行为案中，法院认为，擅自改变涉案地块使用权用途，系超越职权的重大且明显的违法行为。[4]参见遠藤博也『行政行為の無効と取消—機能論的見地からする瑕疵論の再検討—』東京大学出版会1968年11頁以下。

但在李山林诉北京市朝阳区人民政府等信息公开答复案中，针对信访办公室这一内设机构所作出的信息公开答复，最高人民法院认为，内设机构在向申请人提供政府信息时，其行为的性质是授益而非损益，是提供服务而非限制权利。该案的特殊之处在于，杨某起诉已超过5年的最长起诉期限，如非确认无效，被结婚之事将无从救济。

[48]河南省登封市人民法院（2016）豫0185行初136号行政判决书。[44]见张启廷诉河南省睢县野岗乡人民政府土地登记案，河南省睢县人民法院（2016）豫1422行初13号行政判决书。

如果制度的宗旨在于只要有处分就应尽量在起诉期限内提起撤销诉讼，在重大之外，还可以考虑具体情况的利益衡量要件的加重。《宅基地使用证登记卡》上宅基地的长和宽及四至存在明显的涂改行为，具体内容无法确定，且被告不能证明涂改的时间及理由。